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07 11 17 Soft International - Un rapport du Centre Carter sur la Gélatines «Affaire d’État»

Le Centre Carter basé à Atlanta aux États-Unis a publié samedi 5 novembre la première partie d’un rapport exhaustif intitulé «Affaire d’État, Privatisation du secteur du cuivre en République Démocratique du Congo». Ce rapport qui compte 112 pages est «l’aboutissement de plusieurs années de recherches sur les pratiques contractuelles et financières de la société minière étatique Gécamines et ses partenaires d’investissement les plus importants», explique le Centre Carter dans un communiqué de presse posté à nos rédactions outre le rapport en PDF dans son intégralité mis en ligne.


L’analyse repose sur 200 entretiens, un examen de plus de 100 contrats miniers, au moins 1000 documents d’entreprise, ainsi que sur les rapports de l’ITIE, Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives couvrant la période 2007-2014.
La première partie détaille comment la Gécamines, entreprise étatique responsable de secteur du cuivre, fonctionne en tant qu’État parallèle. Cette partie documente comment elle a utilisé sa position privilégiée pour générer US$ 1,1 milliard sur des transactions de cuivre et de cobalt entre 2011 et 2014. Environ deux tiers de ces recettes - soit US$ 750 millions - «ne peuvent pas être retracés de manière fiable dans les registres de l’entreprise».
Le rapport tire nombre de conclusions suivantes. Ainsi, le contrôle des meilleurs permis miniers du pays a permis à la Gécamines d’être le principal gardien des mines les plus convoitées du pays au cours des deux dernières décennies. Une analyse détaillée des données du Cadastre Minier montre que la Gécamines détient encore environ 100 permis d’exploitation, au-delà des limites prévues dans le Code Minier, ce qui permettra vraisemblablement à la Gécamines de conserver ce statut de gardien principal du secteur minier.
Cette position privilégiée a permis à l’entreprise de générer des revenus considérables par le biais de ses partenariats, en moyenne US$ 262 millions par an en royalties, bonus et autres frais contractuels durant la période 2009-2014. «Ces revenus ne sont pas destinés au trésor public et sont largement hors du contrôle public».
Bien que la Gécamines ait affirmé que ces revenus contribueraient à la relance prévue de la production minière, en pratique, ces revenus semblent principalement avoir été utilisés à d’autres fins. Près des deux tiers des US$ 1,1 milliard auxquels la société avait contractuellement droit entre 2011 et 2014 ne peuvent être retracés de manière fiable dans les registres de la Gécamines.
«Avant les élections de 2006 et de 2011, les transactions par les sociétés minières étatiques se sont accélérées, générant des recettes importantes que se sont avérées difficiles à retracer. Étant donné que le pays se trouve actuellement dans une période au cours de laquelle des élections critiques devraient avoir lieu, les conditions sont réunies pour de nouvelles ventes non déclarées et pour d’éventuels détournements de fonds. Il est troublant que la Gécamines ait refusé de publier des contrats pour plusieurs transactions minières qui pourraient avoir généré plus d’un demi-milliard de US$ en 2016-2017», écrit encore le rapport.

RICHE ET PAUVRE.
«Bien que le pays soit riche en ressources naturelles, ses habitants sont parmi les plus pauvres du monde. Malgré des milliards de US$ d’investissements privés dans le secteur extractif, les bénéfices ont jusqu’ici généré des retombées publiques limitées. Le rapport du Carter Center présente des recommandations visant à améliorer la transparence et la responsabilité de la Gécamines afin que l’entreprise contribue davantage au développement de la RDC et au bien-être du peuple congolais». «La RDC a le potentiel de surmonter l’héritage de mauvaise gestion et de corruption qui sévit dans ses industries extractives», affirme l’ancien président des États-Unis, le Démocrate Jimmy Carter, dans l’avant-propos du rapport. «J’appelle les dirigeants politiques à travailler avec le secteur privé, la société civile, la communauté internationale et d’autres pour assurer une gestion responsable des ressources naturelles de la RDC».
Le Centre Carter annonce quatre nouvelles études de cas dans le cadre d’Affaire d’État, avec une concentration sur certains des projets miniers les plus importants de la RDC. Ces études illustrent de manière plus détaillée les tendances globales du secteur et éclaircissent les décisions et les pratiques qui ont privées la RDC et sa population d’une bonne partie des retombées découlant des contrats de la Gécamines.
Fondé en 1982 par l’ancien Président des États-Unis, le Démocrate Jimmy Carter et son épouse Rosalynn en partenariat avec l’Université Emory, le Centre Carter (site web Carter Center.org, Twitter: @Carter et Facebook Facebook.com/CarterCenter) dont le slogan est «faire progresser la paix, combattre les maladies, construire l’espoir», est une ONG à but non lucratif qui a aidé à améliorer les conditions de vie des populations dans plus de 80 pays, par la résolution de conflits, la promotion de la démocratie, des droits de l’homme et des opportunités économiques, par la prévention de maladies, en améliorant les soins de santé mentale.
Selon l’analyse du Carter Center des contrats de la Gécamines, les données de l’ITIE et d’autres documents institutionnels, l’entreprise d’Etat aurait généré une moyenne de 262 millions de dollars annuels de ses partenariats en joint-ventures établis entre 2009 et 2014 - soit un total de plus de 1,5 milliard de dollars.
Les documents publics montrent que la Gécamines n’aurait transféré que cinq pour cent des revenus de ses partenariats au Trésor Public, sous la forme d’impôts et d’avances sur les dividendes.
D’après la Gécamines, les sommes restantes ont été réinjectées pour la relance de sa propre production commerciale. Néanmoins, ses rendements décevants laissent place à un certain scepticisme; alors que la production du secteur minier congolais est multipliée par 50 entre 2004 et 2014, la production de la Gécamines stagne à ses niveaux de 2004, après un pic aussi soudain qu’artificiel en 2012–2013.
Depuis la moitié des années 1990, la Gécamines a régulièrement été accusée de perdre de l’argent en transférant ses permis miniers et autres actifs à des investisseurs étrangers. Le présent rapport part d’un constat différent, se concentrant sur l’argent que l’entreprise étatique a effectivement perçu, l’utilisation de ces recettes, le degré d’atteinte des objectifs stratégiques de la Gécamines et sa capacité à créer de la valeur pour son unique actionnaire, l’Etat congolais.
Jusqu’aux années 1990, la Gécamines détient un quasi-monopole sur les riches concessions de cuivre et de cobalt situées dans le Katanga. Le Code Minier adopté en 2002 vise à rompre ce monopole et à instaurer un nouveau cadastre minier afin d’attribuer les permis aux investisseurs. Toutefois, l’entreprise étatique est autorisée à conserver ses permis les plus convoités sous ce nouveau régime légal. D’importants investisseurs négocient avec la Gécamines les droits pour ces gisements prisés. Nombreux sont les investisseurs à considérer la négociation directe avec la Gécamines comme étant une meilleure alternative
à la procédure officielle du cadastre, où l’on peut obtenir des permis de recherche pour des zones dont la valeur géologique reste encore incertaine. Au bout du compte, la Gécamines demeure ainsi la principale porte d’accès aux ressources minières les plus précieuses du Congo. Lorsque la Gécamines commence à céder ses permis, le pays traverse une crise grave et l’entreprise manque cruellement d’expérience dans la négociation de contrats. Les accords initiaux sont signés avec des investisseurs juniors et ne génèrent que de maigres revenus pour la Gécamines. Suite aux premières élections multipartites de RDC en quarante ans, organisées en 2006, la Gécamines affûte ses compétences en négociation, notamment par le biais du processus de Revisitation soutenu par l’Etat. A mesure que le pays se stabilise, de nouveaux investisseurs étrangers rachètent les plus petits opérateurs sur le terrain et commencent à injecter des capitaux plus importants dans la région du Katanga. En parallèle, le prix international des matières premières s’envole. La Gécamines gagne en assurance, et ses revenus - principalement dérivés de ses pas de porte, royalties et frais divers-augmentent en conséquence. Selon l’analyse du Carter Center des contrats de la Gécamines, les données de l’ITIE et d’autres documents institutionnels, l’entreprise d’Etat aurait généré une moyenne de 262 millions de dollars annuels de ses partenariats en joint-ventures établis entre 2009 et 2014 - soit un total de plus de 1,5 milliard de dollars.
Ces revenus auraient pu servir à alléger ses dettes mirobolantes et à évoluer en une entreprise rentable et transparente, capable de générer des dividendes pour l’Etat congolais. Après tout, il s’agit bien là du but affiché de la transformation des entreprises publiques congolaises en entreprises commerciales. En réalité, cette transformation permet surtout à la Gécamines d’invoquer son nouveau statut d’entreprise commerciale pour se protéger de la surveillance étatique et se défendre des questions sur la gouvernance de ses pratiques contractuelles, de ses revenus et de ses dépenses. Ainsi à l’abri de toute supervision, une poignée de directeurs de la Gécamines poursuit la privatisation des titres miniers et des parts de joint-ventures de l’entreprise par le biais de procédures opaques, sans véritable contrôle externe. Dans le même temps, la Gécamines exploite son statut quasi-public afin de s’octroyer des privilèges inaccessibles aux entreprises privées. Par exemple, le Cadastre Minier permet à la Gécamines de transformer ses permis de recherche en permis d’exploitation sans les préalables financiers, techniques et environnementaux exigés par la loi. Résultat, la Gécamines amasse le double des permis d’exploitation autorisés par le Code Minier. Par ailleurs, l’entreprise étatique bénéficie d’une assistance juridique offerte par les institutions financières internationales, en principe destinée aux «gouvernements africains», afin de protéger ses revenus lors de poursuites judiciaires internationales. En parallèle, le Président Kabila fait passer plusieurs décrets protégeant la Gécamines de la faillite - elle est ainsi immunisée malgré ses défauts de paiements, contrairement aux entreprises privées.
Retracer les revenus des partenariats jusqu’à leur destination finale n’a pas été une mince affaire. Les documents publics montrent que la Gécamines n’aurait transféré que cinq pourcent des revenus de ses partenariats au Trésor Public, sous la forme d’impôts et d’avances sur les dividendes.
D’après la Gécamines, les sommes restantes ont été réinjectées pour la relance de sa propre production commerciale. Néanmoins, ses rendements décevants laissent place à un certain scepticisme; alors que la production du secteur minier congolais est multipliée par 50 entre 2004 et 2014, la production de la Gécamines stagne à ses niveaux de 2004, après un pic aussi soudain qu’artificiel en 2012–2013.
Par ailleurs, près des deux-tiers des 1,1 milliard de recettes (soit 750 millions de dollars) générés par les partenariats entre 2011 et 2014 n’auraient pas été enregistrés dans la base de données des revenus tirés des partenariats de la Gécamines. Le Carter Center est parvenu à retracer près de la moitié de ces fonds manquants, parmi lesquels 115 millions de revenus provenant d’une des principales joint-ventures de l’entreprise d’Etat, KCC. Ces fonds ont été déviés au profit de l’un des partenaires, le groupe Fleurette de Gertler, afin de rembourser un emprunt existant. Nous n’avons pas été en mesure de remonter la piste des autres revenus manquants.
L’opacité continuelle des dépenses de la Gécamines, à laquelle s’ajoutent ses faibles niveaux de production, alimentent la spéculation selon laquelle ses revenus sont siphonnés au profit d’un groupe restreint d’acteurs politiques. En ce sens, la Gécamines n’intervient plus comme un État dans l’État - comme on appelait l’entreprise lorsqu’elle fournissait travail, logement, nourriture et éducation à plus de 30.000 employés et à leurs familles. Aujourd’hui, elle apparaît davantage comme un État parallèle, opérant hors du cadre des institutions et à l’abri de tout contrôle; elle peut accorder des actifs miniers, collecter d’énormes revenus et en disposer librement.
Bien que la majorité de l’industrie extractive soit désormais entre les mains d’opérateurs privés, la Gécamines parvient à renforcer son pouvoir de négociation et à conserver plusieurs flux de revenus hors du budget de l’État.
Tout d’abord, l’entreprise conserve une immense influence en contrôlant l’accès aux ressources en cuivre et en cobalt. Actuellement, elle détient près de 100 permis miniers, qui pourront tous être transférés à de nouveaux investisseurs, ou à certains déjà existants, à l’insu du public. Ensuite, la Gécamines possède des parts minoritaires dans
une vingtaine de joint-ventures. Lorsque l’un de ses partenaires de joint-venture tente de vendre ses parts à une tierce partie, la Gécamines peut invoquer ses droits de préemption contractuels pour bloquer le transfert de propriété - jusqu’à ce qu’elle reçoive un paiement significatif. Cette méthode a été utilisée au moins cinq fois depuis 2011 - l’entreprise exige alors des compensations pouvant atteindre 130 millions de dollars avant d’approuver la vente. Selon le président du conseil d’administration Albert Yuma, l’entreprise compte bien réutiliser cette méthode dans le futur. Enfin, la Gécamines peut également générer des revenus en vendant ses propres parts minoritaires à des investisseurs. C’est d’ailleurs ce qu’elle tente de faire dans au moins une joint-venture par an depuis 2010.

Recommandations.
Le Carter Center termine ce rapport par faire des recommandations au Gouvernement, au Parlement et aux «acteurs de l’industrie».
Ci-après:

Gouvernement.
Divulgation des informations.
 Le Ministère des Mines devrait au minimum dévoiler l’intégralité des clauses contractuelles, ainsi que les destinations des revenus issus, de trois importantes transactions de la

Gécamines:
 La vente des parts de la Gécamines dans Metalkol à Eurasian Resources Group, en 2016;
 Le partenariat stratégique de 2016 et l’accord avec China Nonferrous Metal Mining (Group) Co. (CNMC) pour Deziwa, en 2017; et
 L’accord de 2016-2017 concernant le changement d’actionnaire de Tenke Fungurume Mining (TFM).
 Le Ministère du Portefeuille devrait soumettre des rapports annuels au Parlement sur les ventes d’actifs par les entreprises d’État, tel que l’exige la loi, et rendre ces rapports publics. Les rapports de 2015 et 2016, toujours en attente, devraient être soumis et publiés sans plus attendre.

Respect et conformité avec la loi.
 Le premier ministre devrait assurer la conformité au droit, qui exige que les ventes d’actifs soient soumises à un processus d’appel d’offre public, approuvées par le Conseil des Ministres, et que les recettes engrangées soient affectées à un fonds spécial du Trésor Public.
 Le Ministère des Mines devrait appliquer l’intégralité des dispositions du Code Minier aux entreprises d’État, et tout particulièrement les exigences de:
 Détention d’un maximum de 50 permis d’exploitation, impliquant de rendre les permis excédentaires au Cadastre Minier;
 Paiement des droits superficiaires; et
 Respect de toutes les exigences opérationnelles, sociales et environnementales.

Pratiques de bonne gestion.
 Afin de favoriser une meilleure redevabilité de l’équipe de direction de la Gécamines, le Ministère du Portefeuille devrait s’assurer que les directeurs de la Gécamines soient:
 Recrutés de façon concurrentielle par le Conseil Supérieur du Portefeuille et le Conseil des Ministres, sur la base de leurs compétences, de leurs motivations et de leur intégrité;
 Tenus de signer des contrats de performance incluant des objectifs permettant de mesurer la santé financière de la Gécamines et le traitement équitable de ses employés; et
 Sanctionnés, voire démis de leurs fonctions s’ils ne remplissent pas les attentes contractuelles.
 Le président de la République devrait uniquement choisir les directeurs de la Gécamines parmi les profils proposés par le Conseil des Ministres, tel que l’exige la loi.

Le Parlement.
Divulgation des informations
 Le Parlement devrait faire réaliser un audit indépendant des états financiers de la Gécamines sur la période 2011-2016, et divulguer publiquement aussi bien les états financiers que le rapport d’audit. Cet audit devrait couvrir les dépenses de la Gécamines ventilées par compte, et être étayé par des sources vérifiables.

Contrôle et redevabilité.
 Le Parlement devrait tenir des audiences publiques sur la direction des entreprises d’État minières, et établir une Commission d’Enquête spéciale afin d’évaluer les pratiques financières de la Gécamines. Lors de ces audiences, le Parlement devrait examiner les documents suivants:
 Les états financiers et rapports d’audit de la Gécamines sur la période 2011-2016;
 Les rapports annuels du Ministère du Portefeuille portant sur les ventes d’actifs et les transactions de la Gécamines;
 Un rapport du Ministère des Mines sur l’application des exigences du Code Minier par la Gécamines et les autres entreprises d’Etat minières ; et
 Les contrats de la Gécamines, et tout particulièrement les transactions de 2016-2017, dont la publication est toujours attendue.
 Afin de dissiper toute confusion, le Parlement devrait adopter une déclaration interprétative confirmant que la loi sur les ventes d’actifs étatiques s’applique bien à la privatisation des actifs d’entreprises d’État.

Gécamines. Divulgation des informations
 En vue de se conformer aux engagements pris
par la RDC dans le cadre des standards de l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) et de la Matrice de Gouvernance Economique, la Gécamines devrait mettre à la disposition du public les informations suivantes:
 Les états financiers et les comptes partenaires vérifiés, ainsi que les rapports d’audit;
 Les informations détaillées sur les actifs existants et les projets d’investissements;
 Les informations clés concernant les procédures suivies pour l’acquisition et la cession d’actifs;
 Les comptes rendus détaillés des revenus issus des actifs et transactions;
 Les comptes rendus détaillés des dépenses quasi-budgétaires;
 Les informations clés concernant tous les contrats miniers dans les 60 jours suivants leur signature;
 Les contrats de performance signés par les directeurs de l’entreprise ; et
 Une description des règles en vigueur appliquées à la relation financière entre le gouvernement et la Gécamines, concernant notamment le transfert de fonds, les bénéfices non distribués, les réinvestissements et les financements par des tiers, en justifiant les écarts entre la règle et la pratique.
Contrôle et redevabilité
 L’équipe de direction de la Gécamines devrait adhérer aux exigences légales et mécanismes de redevabilité suivants:
 Soumettre un rapport trimestriel au ministre du portefeuille et au Conseil des Ministres comprenant des mises à jour techniques, financières et relatives aux ressources humaines;
 Soumettre les décisions importantes de l’entre- prise, telles que la vente et l’acquisition d’actifs stratégiques, ou toute convention d’emprunt importante pouvant entrainer la cession d’actifs, à l’approbation du Conseil des Ministres, tel que l’exige la loi;
 Signer et se conformer aux contrats de performance de la direction, comportant des objectifs financiers et des mécanismes de redevabilité clairs; et
 Rendre les permis d’exploitation excédentaires au Cadastre Minier afin de s’aligner à la limite légale de 50 permis par détenteur de titre.
Stratégie à long-terme
 La Gécamines devrait revoir et clarifier son plan d’affaires afin d’assurer que ses objectifs stratégiques et leur mise en œuvre bénéficient à la RDC, en tant qu’actionnaire. Une option serait d’abandonner son statut de producteur au profit de celui de gestionnaire de portefeuille, dont les revenus seraient générés par ses parts minoritaires existantes, entre autres actifs.
Cette option impliquerait de réduire les coûts et de mettre un terme aux nouvelles dépenses en capital, de poursuivre les négociations pour l’annulation (partielle) des emprunts avec les créanciers de la Gécamines, ainsi que d’éviter de souscrire de nouveaux emprunts.
 Afin de restaurer sa santé financière sur le long-terme et sa crédibilité sociale, la Gécamines devrait financer un plan de retraite solide, offrant des compensations équitables à ses retraités. Un tel régime devrait être contrôlé par le Parlement, la société civile et des auditeurs indépendants.

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